Julian Assange
617 weken van vrijheidsberoving voor het vertellen van de waarheid
617 weken van vrijheidsberoving voor het vertellen van de waarheid
Synopsis
In dit artikel wordt de uitzonderlijke behandeling van de huidige Oekraïense migratie gecontextualiseerd aan de hand van een analyse van de Europese en interne instrumenten die ten grondslag liggen aan het verlenen van tijdelijke bescherming aan Oekraïners. Voor de geïnformeerde lezer wordt een diepgaande juridische analyse van de Europese wetgeving en jurisprudentie geboden om de Europese dubbelzinnigheid te belichten die door het beheer van de migratiestromen in twee fasen ontstaat.
Hoewel het ethische plaatje voorbeeldig lijkt wat betreft de eerbiediging van de grondrechten voor ontheemde Oekraïners, komen de symptomen van Europese schizofrenie aan het licht in één simpel feit: de tijdelijke bescherming wordt voor het eerst in werking gesteld ten gunste van Oekraïners, bijna 20 jaar nadat zij in Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van de EU werd verankerd. Twintig jaar geheugenverlies? De Europese dubbelzinnigheid, die zowel in de teksten als in de jurisprudentie tot uiting komt, kan op twee complementaire manieren worden vastgesteld.
In de eerste plaats blijkt uit de analyse van de Europese rechtsinstrumenten dat de massale toestroom van ontheemden die door de Raad moet worden vastgesteld om tijdelijke bescherming te kunnen verlenen, alleen rekening houdt met migratie die legaal plaatsvindt. Dit is echter geenszins representatief voor de realiteit van de hedendaagse migratiestromen.
Ten tweede staat het beheer van de Oekraïense migratie in schril contrast met de behandeling van Syriërs na het arrest van het Europees Hof van Justitie van 7 maart 2017 in de context van het aanhoudende gewapende conflict sinds juli 2011. Voor deze personen wordt het humanitair visum — een visum voor kort verblijf met een maximale geldigheidsduur van 90 dagen — geweigerd, omdat zij voornemens zijn een verzoek om internationale bescherming in te dienen, wat duidt op een verblijf in de EU dat de geldigheidsduur van het aangevraagde visum overschrijdt. Gezien de uitlegging die het Hof in de Syrische visumzaak heeft gegeven, roept de visumvrijstelling (met name voor visa voor kort verblijf) die momenteel aan Oekraïense voortvluchtigen wordt verleend, vragen op.
Concluderend kan worden gesteld dat het beheer van de Oekraïense migratie uiteraard niet moet worden herzien in de schaduw van versterkte migratiebehandelingen en ‑controles, die het respect voor de menselijke waardigheid van de verbannen bevolkingsgroepen niet garanderen, maar integendeel synoniem moet zijn met een voorbeeldfunctie ten aanzien van de huidige en toekomstige migratiestromen.
Om verder te gaan, wordt nu een juridische analyse voorgesteld van de rechtsinstrumenten die ten grondslag liggen aan het verlenen van tijdelijke bescherming en van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU inzake Syrische visa.
EU-Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001(1), aangenomen in de context van het conflict in het voormalige Joegoslavië, voorziet in tijdelijke bescherming in geval van massale toestroom van ontheemden. Op 4 maart 2022 werd het voor het eerst in zijn geschiedenis geactiveerd voor Oekraïense onderdanen(2). Om overbelasting van de asielautoriteiten in de context van het conflict in Oekraïne te voorkomen, is de richtlijn ten uitvoer gelegd bij Uitvoeringsbesluit 2022/382(3) van de Raad, waarin werd vastgesteld dat er sprake was van een massale toestroom van mensen uit Oekraïne. Volgens het besluit van de Raad tot uitvoering van de richtlijn rechtvaardigt de massale toestroom van ontheemden dat aan de Oekraïners die sinds 24 februari 2022 ontheemd zijn, door middel van een snelle en vereenvoudigde procedure onmiddellijke en tijdelijke bescherming op het grondgebied van de lidstaten wordt verleend, die geldig is voor een periode van één jaar, van 4 maart 2022 tot en met 4 maart 2023, automatisch verlengbaar met twee perioden van zes maanden, ervan uitgaande dat de omstandigheden van het conflict in Oekraïne blijven voortbestaan, en bij besluit van de Raad verlengbaar met een derde jaar indien er nog steeds redenen zijn om de bescherming te handhaven.
De waarborgen die zijn verbonden aan de uitzonderlijke procedure die tijdelijke bescherming garandeert en de grondrechten die aan het statuut van deze bescherming zijn verbonden, zijn vastgelegd in het Europees instrument van 2011, dat binnen de vereiste termijn in Belgisch recht is omgezet. De tijdelijke beschermingsstatus garandeert dus onbeperkte toegang tot de arbeidsmarkt op het grondgebied van de lidstaten, toegang tot passende huisvesting of de middelen om huisvesting te verkrijgen, de nodige sociale en medische ondersteuning en toegang tot het onderwijsstelsel, zonder dat de toegang tot de asielprocedure, die momenteel is opgeschort, in gevaar komt.
De toepassing van het besluit van de Europese Raad in het Belgische recht is getrouw aan de geest van de richtlijn die het ondersteunt. Zoals blijkt uit de informatienota van de Unie van Steden en Gemeenten van Wallonië in het kader van de begeleiding van de Oekraïners van 13 april 2022(4)De menselijke waardigheid wordt over de hele linie gegarandeerd: van administratieve vereenvoudiging tot de onmiddellijkheid van de procedure voor het toekennen van bescherming, van gemakkelijke toegang tot informatie tot gratis openbaar vervoer, van het toekennen van sociale bijstand tot onbeperkte toegang tot de arbeidsmarkt, van integratiesteun tot werkgelegenheids- en voedselhulp. De daadwerkelijke toegang tot het onderwijs en de situatie van niet-begeleide minderjarige vreemdelingen worden evenmin vergeten, evenmin als de toekenning van kinderbijslag en geboortepremies (alleen in Wallonië). De toegang tot huisvesting wordt vergemakkelijkt door het sluiten van onzekere huurcontracten op Dit in tegenstelling tot het feit dat solidariteit met de zogenaamde illegale migratie als gevolg van het ontbreken van legale kanalen om Europa binnen te komen, in België nog steeds strafbaar is(5).
De Oekraïense situatie, waarvan de migratieroute wettelijk wordt ondersteund door het voordeel van visumvrijstelling, wordt als uitzonderlijk omschreven door de EU, die het zenden van transporten naar de Oekraïense grenzen aanmoedigt. Op zijn website drukt de Dienst Vreemdelingenzaken zich merkwaardig genoeg uit in termen van « welwillendheid » jegens Oekraïners. Buiten onze landsgrenzen heeft de Hoge Commissaris van de Verenigde Naties voor Vluchtelingen zich verheugd getoond over de steun die veel lidstaten hebben betuigd voor de activering van de richtlijn(6), is solidariteit met het Oekraïense volk binnen de Unie noodzakelijk.
Terwijl de Europese instrumenten de neiging hebben de grondrechten van de Oekraïeners te waarborgen, komen de voorzorgsmaatregelen die zijn getroffen om de massale toestroom te beperken, aan het licht in het contrasterende licht van een zorgvuldige lezing van de wettelijke bepalingen. Indien, zoals in de richtlijn is bepaald, het verlenen van tijdelijke bescherming wordt gerechtvaardigd door de vaststelling van een massale toestroom van ontheemden, zijn in de Europese wet geen criteria vastgesteld om het bestaan van een dergelijke toestroom op voldoende duidelijke, nauwkeurige en voorzienbare wijze vast te stellen.
Artikel 5 van de richtlijn lijkt de mogelijkheid uit te sluiten van een onoplettendheid van de Europese wetgever die dit rechtsvacuüm zou kunnen rechtvaardigen, aangezien het bepaalt dat een massale toestroom van ontheemden wordt vastgesteld bij een besluit van de Raad dat wordt genomen op voorstel van de Commissie(7)Deze dient ten minste een beschrijving te omvatten van de specifieke groepen personen waarop de tijdelijke bescherming van toepassing zal zijn, de datum waarop de tijdelijke bescherming ingaat, en een raming van de omvang van de verplaatsing van ontheemden. Het besluit van de Raad moet gebaseerd zijn op een onderzoek van de situatie en de omvang van de verplaatsingen van ontheemden, een beoordeling van de wenselijkheid om tijdelijke bescherming in te voeren, rekening houdend met de mogelijkheden voor noodhulp en noodmaatregelen ter plaatse of het ontbreken daarvan en de informatie die door de lidstaten, de Commissie, het UNHCR en andere bevoegde internationale organisaties is verstrekt.
Kortom, de motiveringsplicht is beperkt tot algemene en abstracte ramingen van de omvang van de verplaatsing zonder enige nauwkeurigheid of drempelvereiste voor de beoordeling van de verplaatsing.
De Commissie en de Raad moeten dus zelf een oordeel vellen over de massale toestroom uit Oekraïne, die blijkt uit drie van de zevenentwintig overwegingen van haar uitvoeringsbesluit van 4 maart 2022, waaronder artikel 1De enige bepaling van de beschikking die betrekking heeft op de vaststelling van de massale toestroom, het « doel », luidt als volgt » Er zijn aanwijzingen voor een massale instroom in de Unie van ontheemden die Oekraïne hebben moeten verlaten vanwege het gewapende conflict.
In de overwegingen bij de executoriale titel staat dat met ingang van1 januari 2009 de Tegen maart 2022, meer dan 650.000 ontheemden uit Oekraïne in de EU zijn aangekomen, en dat in het licht van de ervaring die is opgedaan in de nasleep van de Russische annexatie in 2014 van de Autonome Republiek Krim en de stad Sevastopol [de terugkeer, per referendum, van de Krim…] en de ervaringen met de oorlog in Oost-Oekraïne schat de EU het potentiële aantal mensen op 2,5 tot 6,5 miljoen, van wie zij verwacht dat 1,2 tot 3,2 miljoen internationale bescherming zal zoeken.
De constatering van een massale toestroom blijkt speculatief gebaseerd op schattingen en prognoses die gebruik maken van het feit dat Oekraïners die in het bezit zijn van een biometrisch paspoort sinds de vaststelling van de EU-verordening van 14 november 2018 een visumvrijstelling voor kort verblijf hebben gekregen(8). De massale toestroom in de door de EU bedoelde zin komt dus overeen met migratie die langs legale weg plaatsvindt, hetgeen geenszins representatief is voor de realiteit van de hedendaagse migratiestromen die geconfronteerd worden met het ontbreken van legale kanalen om de grenzen van de Unie binnen te komen en met de verscherping van de controles die daar plaatsvinden.
De Commissie laat in haar uitvoeringsvoorstel niet na eraan te herinneren dat in de jaren na de vaststelling van de richtlijn verscheidene EU-agentschappen zijn opgericht of hun mandaat hebben gekregen, gezien de verplichting voor de Commissie om samen te werken met het Europees Agentschap voor Grens- en Kustbewaking (Frontex), het Agentschap van de Europese Unie voor asielzaken en het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving (Europol) om de situatie voortdurend te volgen en te evalueren.
Het is duidelijk dat het beheer van de Oekraïense migratie de antithese is van de manier waarop de EU Syriërs behandelt in het kader van het gewapende conflict dat sinds juli 2011 voortduurt. Voor deze laatsten wordt het humanitair visum (visum voor kort verblijf met een maximale geldigheidsduur van 90 dagen), dat legale en veilige toegang tot Fort Europa mogelijk maakt, geweigerd, omdat zij voornemens zijn internationale bescherming aan te vragen, waarbij een verblijf wordt aangekondigd dat langer is dan de geldigheidsduur van het aangevraagde visum. In het bijzonder heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie bij arrest van 7 maart 2017(9) zich uitgesproken over een door de Belgische Raad voor Vreemdelingenbetwistingen gestelde dringende vraag over de draagwijdte van de internationale verplichtingen van de lidstaten in het kader van de indiening van een aanvraag voor een humanitair visum op grond van artikel 25 van de gemeenschappelijke visumcode(10)Bovendien heeft de Europese Commissie rekening gehouden met het feit dat er van de kant van de lidstaten een gebrek aan duidelijkheid bestaat over de humanitaire redenen voor de visumaanvraag. Meer bepaald, en in gewone taal, moest het Hof in dit arrest de vraag beantwoorden of de lidstaat (in casu de Belgische Staat) verplicht was om de humanitaire visa af te geven die waren aangevraagd door een Syrisch gezin dat Aleppo ontvluchtte, wanneer er een risico bestaat op schending van artikel 4 (verbod van foltering, onmenselijke en vernederende behandeling en bestraffing) en/of artikel 18 (waarborging van het recht op asiel) van het Handvest van de Europese Unie, of van een andere internationale verplichting.
Naar aanleiding van een interpretatie die deel uitmaakt van een ontwijkingsstrategie(11) op basis van de intentie van de verzoekers heeft het Hof zich beperkt tot het uitsluiten van de toepassing van het recht van de Unie en de waarborgen die zijn neergelegd in zijn Handvest op de betrokken zaak, op grond dat de aanvraag van een humanitair visum met het oog op de indiening van een verzoek om internationale bescherming op het grondgebied van de EU niet binnen de werkingssfeer van de visumcode valt en dus geen uitvoering geeft aan het recht van de Unie, aangezien deze verordening, zoals alle EU-wetgeving, alleen de afgifte van visa voor een verblijf van ten hoogste 90 dagen regelt (de voorwaarden voor de afgifte door de lidstaten van langlopende visa of verblijfstitels op humanitaire gronden worden uitsluitend door het nationale recht geregeld)(12). Het Hof was dus van oordeel dat het voornemen van verzoekers om op het Belgische grondgebied een asielverzoek in te dienen met de aankondiging van de afgifte van een verblijfsvergunning waarvan de geldigheidsduur die van het humanitaire visum overschrijdt, namelijk 90 dagen, hen niet in staat stelde hun aanvraag als een humanitair visum in de zin van artikel 25 van de Europese visumcode te kwalificeren en in aanmerking te laten komen voor de Europese waarborgen die verbonden zijn aan de uitvoering van het recht van de Unie. De analyse van de jurisprudentiële redenering doet vragen rijzen over het opportunistische en politieke karakter van de door het Hof van Justitie in de Syrische zaak aangenomen uitlegging.
De analyse van de Oekraïense migratie in het licht van de redenering van het Hof in een Syrische migratiezaak doet de volgende vraag rijzen: Hoe kan, gelet op de huidige situatie in Oekraïne, die geen enkele reden geeft om aan te nemen dat Oekraïners hun land voor korte tijd ontvluchten, en in ieder geval voor een periode van minder dan 90 dagen, zoals wordt bevestigd door het uitvoeringsbesluit van de Raad van maart 2022, dat hun hernieuwbare tijdelijke bescherming biedt zonder afbreuk te doen aan de toegang tot de asielprocedure, worden gerechtvaardigd dat Oekraïners in aanmerking komen voor de visumvrijstelling waarin Europese verordening 2018/1806 voorziet, wanneer deze vrijstelling specifiek is bedoeld voor visa waarvan de geldigheidsduur niet meer dan 90 dagen bedraagt? Indien rekening zou worden gehouden met de intentie van de vluchtende Oekraïense onderdanen, zou de vrijstelling niet op hen kunnen worden toegepast, hetgeen een aanzienlijke relativering zou betekenen van de legale migratiestroom waarop de Europese speculatie is gebaseerd om de massale toestroom van migranten en de door de uitvoering van het EU-recht geboden waarborgen te beoordelen. De redenering van het Hof lijkt nu achterhaald. De dissonanten die voortvloeien uit de analyse van het beheer van de Syrische ballingschap verdienen het te worden onderzocht, evenals andere migratiesituaties, zoals die ten gevolge van de Iraakse invasie, de Afghaanse, Palestijnse, Venezolaanse of Burundese ballingschap, die geen ruimte laten voor de Het is niet duidelijk of er een gunstiger conclusie kan worden getrokken op het gebied van migratiebeheer, toegang tot Europese en internationale bescherming en waarborgen voor de mensenrechten en de grondrechten.
Los van het feit dat het Westen moet ophouden met het creëren van migratiestromen door oorlog en economische belangen, mag de vergelijkende analyse van de Syrische situatie, die het schizofrene gedrag van de EU aan het licht brengt, echter niet leiden tot een herziening van de behandeling van de huidige Oekraïense migratiestroom (die merkwaardigerwijs niet in termen van een crisis wordt gekwalificeerd), die wordt gedegradeerd tot een weerspiegeling van de finalistische en opportunistische interpretatie van het Hof in de Syrische visumzaak. Integendeel, het beheer van de Oekraïense migratie, door middel van de faciliteiten die worden verleend zowel wat betreft de toegang tot de Europese grenzen als de toegang tot daadwerkelijke bescherming, moet inspirerend zijn. In dezelfde zin moeten de algemene en abstracte bewoordingen van Richtlijn 2001/55/EG van de Raad van 20 juli 2001 worden geïnterpreteerd en toegepast, teneinde in ruime mate rekening te houden met massale migratiestromen. De huidige houding van de EU ten aanzien van de situatie in Oekraïne zou dus een voorbeeld moeten zijn voor toekomstige migratiesituaties, in naam van de menselijke waardigheid en de grondrechten die daaraan ten grondslag liggen, aangezien deze niet neerkomen op een reeks lege hulzen, abstract gereduceerd tot een schaduw van hun vroegere zelf.
Tamara Nissen
Directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001 relative à des normes minimales pour l’octroi d’une protection temporaire en cas d’afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil, J.O.C.E., L 212 du 7 août 2001.
La protection temporaire ne vise pas uniquement les ressortissants ukrainiens. Peuvent également en bénéficier les membres de leur famille (conjoint ; partenaire ; enfant mineur) et autres parents proches de la même cellule familiale à charge ainsi que les apatrides et ressortissants de pays tiers autres que l’Ukraine ayant bénéficié d’une protection internationale ou d’une protection nationale équivalente en Ukraine avant le 24 février 2022 et déplacés d’Ukraine le 24 février 2022 ou après cette date, et membres de leur famille, et les apatrides et ressortissants de pays tiers autres que l’Ukraine pouvant établir qu’ils étaient en séjour régulier en Ukraine avant le 24 février 2022 sur la base d’un titre de séjour permanent en cours de validité délivré conformément au droit ukrainien et qui ne sont pas en mesure de rentrer dans leur pays d’origine ou leur région d’origine dans des conditions sûres et durables (art. 2 de la décision d’exécution du Conseil 2022/383 du 4 mars 2022).
Décision d’exécution 2022/382 du Conseil du 4 mars 2022 constatant l’existence d’un afflux massif de personnes déplacées en provenance d’Ukraine, au sens de l’article 5 de la directive 2001/55/CE, et ayant pour effet d’introduire une protection temporaire, J.O.C.E., L 71/1 du 4 mars 2022.
Union des Villes et Communes de Wallonie – Fédération des CPAS, Note d’informations CPAS réfugiés ukrainiens, mise à jour du 13 avril 2022, disponible sur file:///C:/Users/T.nissen/Documents/CMGV/8581–2022-04–13—note-infos-cpas—refugies-ukrainiens—cth.pdf
Caritas se prononce sur la migration illégale en faisant notamment savoir que : « Une tendance à faire obstacle, diaboliser, stigmatiser et criminaliser l’aide humanitaire aux migrants a fait son apparition à travers toute l’Europe, créant ainsi un effet de dissuasion décourageant tout acte de solidarité. Ce phénomène est décrit au sens large comme une « criminalisation » de la solidarité, puisqu’il s’étend bien au-delà de simples actions judiciaires », Caritas Europa, Prise de position, La « criminalisation » de la solidarité envers les migrants, 20 juin 2019, disponible sur https://www.caritas.eu/wordpress/wp-content/uploads/2019/07/CE-criminalisation-solidarit%C3%A9-FR-2019.pdf
Ainsi qu’il ressort de la proposition de la Commission européenne du 2 mars 2022, de décision d’exécution du conseil constatant l’existence d’un afflux massif de personnes déplacées en provenance d’Ukraine, au sens de l’article 5 de la directive 2001/55/CE du Conseil du 20 juillet 2001, et ayant pour effet d’introduire une protection temporaire, COM (2022) 91 final.
Proposition de la Commission européenne du 2 mars 2022, COM (2022) 91 final.
Règlement (UE) 2018/1806 du Parlement européen et du Conseil du 14 novembre 2018 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l’obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation, J.O.U.E., L 303/39 du 28 novembre 2018.
C.J.U.E., 7 mars 2017, aff. C‑638/16 PPU, X. et X., ECLI:EU:C:2017:173.
Règlement (CE) 810/2009 du Parlement européen et du Conseil du 13 juillet 2009 établissant un code communautaire des visas, J.O.U.E., L 243/1, du 15 septembre 2009, dont l’article 1er du Code des visas indique que « le présent règlement fixe les procédures et conditions de délivrance des visas pour les transits ou les séjours prévus sur le territoire des États membres d’une durée maximale de 90 jours », séjour qu’il est convenu d’appeler séjour touristique de courte durée.
La stratégie d’évitement adoptée par la Cour lui permettant de faire l’économie de l’analyse de la question préjudicielle portant sur l’examen de la marge d’appréciation des Etats membres à l’égard des notions de « raisons humanitaires » et d’« obligations internationales » dans le cadre d’une demande de visa humanitaire introduite par une famille originaire d’Alep est notamment étudiée par C. PEYRONNET et T. RACHO « « Ceci n’est pas un visa humanitaire » : La Cour de justice neutralise l’article 25 § 1 a) du code des visas », La Revue des droits de l’homme [En ligne], Actualités Droits Libertés, mis en ligne le 28 avril 2017, consulté le 02 mai 2019. URL : http://journals.openedition.org/revdh/3047 et S. SAROLEA, J.Y. CARLIER, L. LEBOEUF, « Délivrer un visa humanitaire visant à obtenir une protection internationale au titre de l’asile ne relève pas du droit de l’Union : X. et X., ou quand le silence est signe de faiblesse», Newsletter EDEM, mars 2017.
S. SAROLEA, J.Y. CARLIER et L. LEBOEUF se réunissent en se positionnant dans le sens suivant : « Faut-il considérer que la Cour a fait une interprétation erronée du droit de l’Union au vu des conséquences, politiques et économiques, de sa décision ? Admettons que, quelle que fut la décision de la Cour, elle eût, vraisemblablement, été lue par les uns ou les autres comme « politique ». Il reste que « si les conséquences pratiques de toute décision juridictionnelle doivent être pesées avec soin, on ne saurait aller jusqu’à infléchir l’objectivité du droit et compromettre son application en raison des répercussions qu’une décision de justice peut entraîner » affirmait la Cour dans l’arrêt Bosman de 1995 » in S. SAROLEA, J.Y. CARLIER, L. LEBOEUF, « Délivrer un visa humanitaire visant à obtenir une protection internationale au titre de l’asile ne relève pas du droit de l’Union : X. et X., ou quand le silence est signe de faiblesse», Newsletter EDEM, mars 2017.